Главная » Антиинфляционная политика и денежно-кредитное регулирование » Фискальная политика как элемент антиинфляционного регулирования
Фискальная политика как элемент антиинфляционного регулирования
 Уникализировать текст |
Во-первых, должно быть определено отношение государства к дискретности такой политики. Либо фискальная политика является дискретной, т.е. ориентируется на текущее состояние экономики, а «подстройка» налоговых ставок и госрасходов происходит путем принятия необходимых политических решений. Или она должна быть основана на однажды разработанных неизменных правилах игры, а налоги и государственные расходы (в основном трансферты) должны выполнять роль «встроенных стабилизаторов» — механизмов, реагирующих на макроэкономическую ситуацию автоматически, т.е. без сопровождающих институциональных решений.
Во-вторых, государством должно быть выработано отношение к самому дефициту (профициту) бюджета. При этом правительство может руководствоваться одним из трех принципиальных подходов к проблеме фискального дисбаланса: а) концепцией ежегодно балансируемого бюджета, сторонниками которой выступают монетаристы; б) концепцией бюджета, балансируемого на циклической основе, разработанной неокейнсианцами; в) концепцией функциональных финансов, предполагающей, что существуют общие ресурсы финансовой системы, которые могут распределяться на коммерческой и добровольной основе в любом направлении. В условиях развития института государственного долга проблема балансирования доходов и расходов государственного сектора отходит на второй план, а главной задачей, с точки зрения концепции функциональных финансов, является достижение макроэкономического равновесия в целом.
В современной макроэкономике исследуется проблема совместного управления бюджетным дефицитом и государственным долгом. При этом увеличение налогов и размещение облигаций государственного долга рассматриваются как альтернативные способы решения проблемы бюджетного дефицита. К этому вопросу существуют два подхода.
Согласно кейнсианскому подходу, увеличение налогов нежелательно, так как приводит к уменьшению располагаемого дохода, сокращению потребительских расходов домохозяйств и совокупного спроса. Увеличение госдолга на размер совокупного спроса непосредственно не влияет, так как приобретение государственных облигаций осуществляется из уже сформированных сбережений, т.е. после принятия решения о потреблении. Правда, рост совокупного спроса в условиях снижения налогов вызывает некоторое увеличение процентной ставки и снижение инвестиций (эффект вытеснения). Происходит уменьшение уровня капиталоемкости национального дохода, что отрицательно сказывается на производительности труда и является фактором замедления экономического роста в стране. Рост процентной ставки вызывает также приток иностранного капитала, мигрирующего между странами в поисках процентного арбитража. Это в долгосрочном периоде обостряет проблему внешнего долга. Наконец, увеличение стоимости денег отражается на доходности государственных облигаций, что способствует увеличению дефицита бюджета и инфляции в будущем. Согласно данному подходу, выбор между увеличением налогов и ростом госдолга должен зависеть от степени близости экономики к состоянию полной занятости. В условиях дефицита полной занятости лучше использовать увеличение налогов, что способствует сдерживанию инфляцию, а в условиях дефицита неполной занятости предпочтение отдается увеличению госдолга.
Неоклассический подход основан на так называемой теореме об эквивалентности Р. Барро—Д. Риккардо.
• Теорема эквивалентности Барро—Риккардо: при финансировании дефицита бюджета замена налогов государственными облигационными займами ничего не меняет. Совокупный спрос, уровень производства и цен в стране остается прежним. Выпуск облигаций просто замещает сегодняшние налоги будущими.
Теорема эквивалентности основана на:
1) предположении полной занятости в экономике;
2) рациональном характере формирования ожиданий населения;
3) гипотезе о бессмертном потребителе, максимизирующем полезность всего рода.
Согласно теореме эквивалентности, снижение налогов в условиях роста госдолга не побудит потребителей увеличить совокупные расходы. Они понимают, что в будущем государство с целью погашения обязательств по госдолгу предпримет увеличение налогов. Сегодняшний рост располагаемого дохода обернется его завтрашним сокращением. Рациональные субъекты понимают, что налоги просто перераспределяются во времени, и действуют предусмотрительно. Решения принимаются в модели жизненного цикла Ф. Модильяни, где текущее потребление ориентировано не на текущий доход, а на доход на протяжении всей жизни, приведенная сумма которого в данном случае не меняется. Поскольку в этой модели выбор потребителем оптимального распределения дохода на текущее и будущее потребление зависит только от соотношения нормы процента (г) и нормы временного предпочтения потребителя (5), изменение налогов не влияет на потребление, т.е. фискальная политика оказывается неэффективной. Согласно данной теореме, замена налогов госдолгом эффективна только в случае, если хозяйствующие субъекты ожидают в будущем не повышения налогов, а снижения государственных расходов.
В своей книге «Макроэкономика» Г. Мэнкью рассматривает несколько возражений против эквивалентности Барро-Рикардо. Первым аргументом против рикардианской эквивалентности является так называемая «близорукость» хозяйствующих субъектов и правительства, которые принимают решения для текущей ситуации. Как рядовые люди, так и правительство часто не способны прогнозировать будущую макроэкономическую ситуацию и, соответственно, те изменения в фискальной политике, которые произойдут в перспективе. Простые люди привязывают свои будущие доходы к текущим доходам, их прогнозируемый постоянный доход (по определению М. Фридмана) растет, и они увеличивают потребление. Примером макроэкономических изменений, влекущих пересмотр фискальных планов правительства, может служить внезапное улучшение внешней конъюнктуры и рост экспортных доходов. Знай это заранее, правительство РФ сделало бы все, чтобы отсрочить дефолт 1998 г. хотя бы на 2 года, когда цены на нефть начнут расти и обеспечат профицит бюджета. Тогда, возможно, никакого кризиса 1998—1999 гг. не было бы вообще. Таким образом, важным доводом против эквивалентности Барро-Рикардо является узкий «горизонт» принятия решений хозяйствующими субъектами.
Вторым аргументом против теоремы эквивалентности являются ограничения по заимствованию. Люди не могут просто взять и занять у будущих поколений. В силу общих бюджетных ограничений проблематично сглаживать текущее потребление за счет предполагаемого роста дохода в будущем. Или же для этого нужны механизмы перераспределения покупательной силы между поколениями, т.е. необходима эмиссия кредита. Но введение такого допущения означает, что не соблюдается условие ceteris paribus («при прочих равных условиях»), с учетом которого должна выводиться любая закономерность, в том числе теорема эквивалентности. Из-за ограничений по заимствованию потребление людей зависит не от постоянного (ожидаемого на протяжении всей жизни), а от текущего дохода.
Третий аргумент против равенства Барро-Рикардо — будущие поколения. На смену текущим поколениям приходят будущие, которым приходится расплачиваться за ошибки текущих поколений, в том числе их сверхпотребление. Текущие поколения, хоть и связаны с будущими поколениями родственными узами и заботятся о своем потомстве, но все-таки полностью себя с ними не отождествляют. Иными словами, неверно рассуждать в рамках единого бессмертного потребителя, максимизирующего полезность всего рода. Таким образом, увеличивая потребление, текущее поколение не всегда думает о том, что именно ему придется за это расплачиваться в будущем. Происходит перераспределение богатства между поколениями.
Проследим изменение фискальной политики российского государства в период рыночных преобразований и связь этой политики с инфляцией. Исходя из состояния государственных финансов, весь период рыночных реформ в России можно разделить на этапы.
Первый этап: 1992 — апрель 1995 г. На этом этапе наблюдается существенная разбалансированность бюджетной системы, вызванная системным кризисом в российской экономике. Если в 1991 г. отношение дефицита федерального бюджета к ВВП составляло 2,9%, то в 1992 г. - 3,5%, в 1993 г. — 4,6%, а в 1994 г. — уже 10,3%'. Источниками финансирования бюджетного дефицита в 1992—1994 гг. выступали в основном кредиты Центрального банка РФ Правительству РФ, что способствовало усилению инфляции.
Второй этап: апрель 1995 г. — август 1998 г. Начало этому этапу было положено принятием в апреле 1995 г. нового закона «О Центральном банке», в котором декларировалось обретение главным банком страны независимости от федерального правительства, правительств Субъектов федерации и исполняющих органов власти на местном уровне (ст. 22). С 26 апреля 1995 г. Банк России официально прекратил прямое финансирование федерального бюджета и приостановил выдачу централизованных кредитов по решению правительства. Для покрытия дефицита госбюджета стали использовать выпуск и размещение государственных облигаций, так называемую «консолидацию» государственного долга.
В это время государство в лице Минфина РФ выпускало следующие виды своих обязательств (табл. 3.1):
1) государственные краткосрочные облигации (ГКО) — облигации сроком 3 и 6 месяцев, первый выпуск которых был осуществлен в мае 1993 г., а в 1995-1997 гг. их размещение стало основным источником финансирования дефицита федерального бюджета;
2) облигации федерального займа (ОФЗ) — семейство среднесрочных купонных государственных облигаций, сроком более 1 года. Облигации федерального займа сыграли важную роль в реструктуризации задолженности по ГКО после кризиса 1998 г.;
3) казначейские обязательства (КО) — государственные дисконтные облигации, выпускались до 1996 г. и использовались как платежные средства, однако доходов от их размещения не хватало даже на их же обслуживание и погашение;
4) облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) — использовались для привлечения сбережений населения, в 1996 г. их доля в финансировании дефицита федерального бюджета достигла максимального значения — 8,5%, но уже в 1999 г. обслуживание и этого сегмента стало убыточным; 5) облигации государственного нерыночного займа (ОГНЗ) — выпускались с 1996 г., использовались для оплаты 50% обязательств по государственному оборонному заказу и, согласно закону, на вторичном рынке не обращались.
Таблица 3.1
Источники финансирования дефицита федерального бюджета в 1995-1999 гг., млрд деноминированных руб.
Вместо классической консолидации государственного долга в срочных, низкодоходных и низкорисковых государственных обязательствах был осуществлен единственно возможный вариант с точностью до наоборот — выпуск высоколиквидных, краткосрочных, высокодоходных облигаций. Ликвидность госбумаг в 1995—1998 гг. поддерживалась за счет низких сроков погашения и превращения рынка государственных облигаций в важный сегмент финансового рынка. Доходность государственных облигаций обеспечивалась искусственно и существенно превосходила доходность альтернативных вложений, прежде всего кредитования реального сектора экономики. Правда, вместе со снижением темпов инфляции проценты по государственным облигациям уменьшались (с 200% в июне 1996 г. до 36% в январе 1997 г. и 18% в августе 1997 г.), но реальный процент на них всегда оставался в положительной зоне. Во второй половине 1997 г. наметился кризис рынка ГКО, — тогда государство стало искусственно поднимать ставки по государственными облигациям с целью привлечения инвесторов. Так что в июле 1998 г. доходность ГКО снова превышала 150%, но это уже была агония рынка госдолга. В период расцвета рынка ГКО&ОФЗ вложения в государственные облигации рассматривались частным сектором не только как более доходные, но и менее рисковые, чем кредитование реального сектора экономики.
Рынок госдолга существовал идо изменения политики финансирования бюджетного дефицита, но с 1993 до середины 1995 гг. был весьма узким. У него был сильный конкурент в лице валютного рынка. Главными условиями, поддерживающими существование последнего, были плавающий механизм формирования и достаточно хорошо прогнозируемая динамика валютного курса. Валютный курс доллара рос огромными темпами: удваивался каждые полгода, и вложения в иностранную валюту приносили колоссальные сверхприбыли. С целью устранения основного конкурента рынка госдолга, 6 июля 1995 г. государство пошло на смену механизма формирования валютного курса и установление «валютного коридора». Новый механизм действовал до 17 августа 1998 г. — момента объявления дефолта в российской экономике.
Консолидация госдолга постепенно превратилась в финансовую пирамиду ГКО—ОФЗ. Поступления от новых выпусков госбумаг все больше обслуживали саму пирамиду госдолга и все меньшая их доля приходилась на финансирование чистого бюджетного дефицита. По некоторым оценкам, расходы на обслуживание и погашение государственного долга уже в 1995 г. составили 31%, а в 1996 г. — 46% федеральных затрат2. Во втором полугодии 1998 г., в разгар кризиса, расходы на погашение ГКО равнялись уже 180 млрд руб., тогда как на весь 1998 г. доходная часть федерального бюджета была запланирована в размере 376 млрд руб. Все меньшая доля расходов федерального бюджета приходилась на финансирование реальной экономики. Скрытый дефицит госбюджета, порожденный этой схемой, начал значительно превосходить его фактические размеры. Так, дефицит консолидированного бюджета РФ в 1998 г. составил 5,9% ВВП, а внутренний долг в форме ГКО и ОФЗ достиг 14,7% ВВП (см. рис. 3.2 и 3.3).
К концу 1997 г. рынок государственных облигаций занимал уже 95% российского фондового рынка и составлял 103% общей величины денежной массы (агрегата М2). По некоторым оценкам, финансово-кредитные учреждения к моменту кризиса напрямую вложили до 1/3 своих активов в финансовую пирамиду ГКО и К°. Если же учитывать непрямые вложения, эта доля достигала 70% . Таким образом, кризис рынка государственного долга подготавливал и банковский кризис в российской экономике.
Более того, значительная часть государственного долга в форме ценных бумаг приобреталась на вторичном рынке самим Центральным Банком России. В сводном балансе Центрального банка Российской Федерации на 01.06.96 операции с ценными бумагами составляли еще только 17% активов, а на 01.06.98 — уже 46,9%. Это свидетельствует о том, что Центральный Банк продолжал финансировать дефицит государственного бюджета, но уже не напрямую, а обходным способом.
Рис. 3.2. Относительные показатели дефицита консолидированного бюджета РФ
Поскольку бюджетная эффективность государственных обязательств стремительно падала, Правительству РФ приходилось прибегать к другому источнику финансирования дефицита государственного бюджета — внешним заимствованиям (см. табл. 3.1).
В 1995 г. внешние заимствования обеспечивали финансирование 54% дефицита федерального бюджета, в 1998 г. — 58%. Кризис внутренних заимствований вынудил государство снять с 1 января 1998 г. ограничения для привлечения иностранных инвесторов на рынок российского долга. Летом 1998 г. были выпущены облигации еврозайма, номинированные в иностранной валюте.
Рис. 3.3. Динамика относительных показателей рынка государственного внутреннего долга по ГКО и ОФЗ
В ситуации, когда практическое решение проблемы бюджетного дефицита осуществляется путем размещения государственных обязательств на иностранных финансовых рынках, государство-должник не может проводить самостоятельную валютную политику, поскольку иностранные государства заинтересованы в котировке его финансовых активов. Любые неожиданные (неантиципируемые) изменения, а равно и существенные колебания валютного курса недопустимы. Политика управления валютным курсом в рамках теперь уже долгосрочного «валютного коридора» становится гарантом стабильности финансового рынка, на котором форвардные контракты на покупку государственных ценных бумаг сосуществуют с форвардными контрактами на продажу валюты.
В пользу политики искусственного повышения реального валютного курса существуют следующие веские аргументы: а) она создает иллюзию финансовой стабилизации в стране, что важно для доверия внешних кредиторов; б) она приводит к росту импорта, что также располагает внешних кредиторов к данной стране; в) она сама себя поддерживает, если обеспечивается приток в страну иностранной валюты за счет международной торговли, в противном случае необходимо подключение внешних источников заимствований, что может быть также в интересах государств-кредиторов.
Поскольку реальный курс национальной валюты повышается, спрос на валюту растет за счет увеличения импорта, а также привлекательности ее в качестве формы сбережения. Одновременно уменьшается приток валюты из-за снижения эффективности экспорта и все большего отвлечения полученных из заграницы валютных средств на обслуживание евробондовой части пирамиды ГДО. Искусственное поддержание валютного курса в таких условиях оборачивается для государства прямой потерей валютных резервов. Так, золотовалютные резервы государства на 01.07.97 составляли 24,6 трлн долл. (в том числе валюта — 20,4 трлн долл.), а на 01.10.99. они равнялись уже 11,2 трлн долл. (валюта — 6,6 трлн долл.). Одновременно происходило значительное увеличение валютных обязательств коммерческих банков.
Теоретически возможны ситуации, когда рост реального валютного курса не приведет к ухудшению торгового баланса и истощению валютных резервов государства. И такого рода ситуаций две: одна связана с повышением мировых цен экспортных товаров относительно цен импорта и внутренних цен в стране. Другая ситуация описывается эффектом Балассы—Самуэльсона, характеризующегося опережающим ростом производительности труда в экспортном секторе экономики по сравнению с ростом реальной заработной платы в нем, что приводит к увеличению реальных прибылей3. Однако в первом случае страна не нуждается во внешних заимствованиях и скорее всего располагает профицитным бюджетом. Второй же случай, как правило, является результатом первой ситуации. Опережающий рост производительности труда в экспортоориентированном секторе экономики становится возможным именно благодаря благоприятной внешней конъюнктуре. Поэтому на практике сочетание дефицитного бюджета и естественного роста реального курса национальной валюты вряд ли возможно. Исходом долгового финансирования в условиях управляемого валютного курса почти всегда является платежный кризис по П. Кругману с неизбежной девальвацией национальной валюты и инфляцией.
В то же время при осуществлении режима управляемого валютного курса Центробанк уже не может проводить произвольную монетарную политику. Поскольку он вынужден поддерживать соотношение между внутренними кредитами и резервами (D/R), истощение валютных резервов (как результат поддержания курса национальной валюты) должно сопровождаться уменьшением денежной массы в обращении1. В то же время покупка центральным банком государственных ценных бумаг на открытом рынке автоматически приводит к увеличению денежной массы в обращении. В такой ситуации остается единственный способ восстановления необходимого равновесия — сокращение рефинансирования центральным банком коммерческих банков, а значит, и уменьшение внутреннего кредитования экономики. Сжатие кредитования можно рассматривать как специфический способ стерилизации денежной массы в условиях управляемого валютного курса. Таким образом, политика поддержания курса рубля приводит к автодефляции в реальном секторе экономики.
Итак, в 1995—1998 гг. в России фактически реализовывалась концепция функциональных финансов. В той макроэкономической среде это привело к накоплению инфляционного потенциала, который превратился в открытую инфляцию 1998—1999 гг. Будущему поколению пришлось расплачиваться за низкую инфляцию, с которой имело дело текущее поколение.
Проблема внутреннего долга вставала перед другими странами с переходной экономикой. Так, к 1995 г. внутренний долг Венгрии достиг огромных размеров. Но Венгрии удалось не перейти ту критическую черту, за которой следовал финансовый крах. Правительство прислушалось к мнению таких экономистов, как Я. Корнай, Г. Облаф, А. Валентини и расчетам Мирового банка. В марте 1995 г. было принято решение о приостановлении внутренних заимствований2. В условиях финансового кризиса на азиатских рынках 1997—1998 гг. правительство Малайзии ввело временное ограничение на вывоз капитала1, что обеспечило ей «мягкую посадку».
Россия же пошла по другому пути. В августе 1998 г. Правительство РФ приняло беспрецедентное решение: а) о замораживании выплат по ГКО, номинированным в рублях, и их реструктуризации; б) о девальвации рубля; в) о введении моратория на выплату по внешним обязательствам.
Третий этап: август 1998 г. — 1999 г. В период кризиса правительство РФ вернулось к прежней практике финансирования дефицита бюджета за счет кредитов Банка России. Это произошло в силу подрыва доверия к рынку госдолга как со стороны внутренних, так и внешних инвесторов. Поскольку прямое кредитование правительства Банком России было запрещено еще в 1995 г., были созданы новые институты, позволившие ЦБ РФ через покупку ОФЗ—ПД финансировать Правительство РФ. Банк России выдавал кредиты Внешторгбанку, который на них приобретал государственные облигации.
Четвертый этап: 2000—2008 гг. — переход к политике профицита государственного бюджета вследствие благоприятной конъюнктуры на мировом рынке энергоносителей, формирование резервов и стабилизационных фондов. В 1999 г. начался рост цен на нефть на мировых рынках. С февраля 1999 г. до июня 2008 г. мировая цена нефти марки «Брент» выросла более чем в 13 раз (с 10,20 до 135,04 долл. за баррель). Аналогичным образом менялась и цена нефти марки «Юралс», которую экспортирует Россия (см. рис. 2.22). Более того, мировые цены на газ в июле 2008 г. также достигли своего пикового значения.
Вследствие благоприятной конъюнктуры на мировом рынке энергоносителей России удалось уже в 2000 г. преодолеть дефицит консолидированного бюджета РФ и достичь его профицита (см. рис. 3.2). Правда, в 2002 г. и в меньшей степени в 2007 г., профицит снижался, что объясняется превышением роста расходов бюджета над ростом его доходов (см. табл. 3.2).
В 2000—2008 гг. доходы бюджета росли не только номинально, но и в реальном выражении, обгоняя (вплоть до 2008 г.) темп экономического роста в стране (исключение составил лишь 2003 г.). Это означало увеличение доли созданной в стране добавленной стоимости, перераспределяемой через бюджетную систему (рис. 3.4).
В то же время реальные расходы бюджета не всегда в своей динамике опережали темпы экономического роста. Так, в 2003 г. они увеличились в значительно меньшей степени, чем реальный ВВП, что свидетельствует о переходе Правительства России к сдерживающей фискальной политике.
А в 2004 г., когда началось создание резервных фондов, в реальном выражении расходы бюджета уменьшились. Правительство проводило жесткую фискальную политику. Между тем, эту жесткость не удалось выдержать в последующем, и в 2006 г. наблюдается значительный рост реальных расходов государства (22,2%), что было связано с введением в действие таких институтов развития, как Инвестиционный фонд, который получил в свое распоряжение немалые бюджетные средства. В 2007 г. тенденция опережающего роста бюджетных расходов продолжилась, и расходы бюджетной системы в своей динамике значительно опережали ее доходы, что привело к уменьшению профицита бюджета и снижению его относительных показателей (рис. 3.2). В 2008 г. на параметрах бюджетной системы сказался кризис.
Рис. 3.4. Динамика реальных параметров бюджетной системы и отечественного производства в Российской Федерации. %
Следует отметить, что рассматриваемый период совпал также с налоговой реформой в России, которая не могла не сказаться на доходах бюджетной системы. Реформа началась в 2000 г. с замены прогрессивной шкалы налогообложения доходов физических лиц пропорциональной шкалой. Основная ставка НДФЛ была установлена в размере 13%. В 2002 г. была снижена ставка налога на прибыль с 28—35 до 24%. Изменена методика определения налога на добычу полезных ископаемых, его ставка стала учитывать конъюнктурную составляющую доходов (привязана к мировым ценам на ресурсы) и качество месторождений.
В январе 2003 г. был принят «Закон о введении упрощенной системы налогообложения», который сокращал количество налогов и общий уровень налогообложения малого бизнеса, представляя возможность выбора одной из двух схем обложения — либо уплаты 6% с дохода, либо 15% с прибыли. С 2004 г. была снижена основная ставка налога на добавленную стоимость с 20 до 18%. В 2004 г. был отменен ряд налогов, в том числе налог с продаж. Общая ставка единого социального налога (ЕСН), заменившего в 2002 г. отчисления во внебюджетные фонды, была снижена сначала с 39,5 до 35,6%, а с 2005 г. — до 26%. В том же году отменен еще ряд налогов, в частности налог на рекламу. В то же время имел место рост импортных пошлин на ввоз автомобилей, продовольствия, а также экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты, что было связано с ростом цен на нефть на мировых рынках.
В рассматриваемый период происходит существенное увеличение в структуре доходной части консолидированного бюджета РФ доли налогов, сборов и платежей от пользования природными ресурсами (причем, основную роль играет налог на добычу полезных ископаемых) и доходов и налогов от внешнеэкономической деятельности и внешнеэкономических операций (табл. 3.3). В то же время доля налога на прибыль снижается с 26,9 в 1995 г. до 19,0 в 2000 г. и до 15,7% в 2008 г. В 2009 г., в связи с кризисом, он и вовсе обеспечил лишь 9,4% поступлений в казну. Такая же картина наблюдается по НДС и акцизам: их доля в 1997 г. в доходах консолидированной бюджетной системы составляла 25,7 и 9,6%, а в 2008 г. — уже 13,3 и 2,2%, соответственно.
Доля природных платежей в доходах казны увеличилась с 1995 г. по 2009 г. в 4,6 раза, и в настоящее время абсолютная величина этих поступлений составляют 84% поступлений от НДС и на 37% превышают доходы от налога на прибыль организаций. Что касается доходов от внешнеэкономической деятельности, с 2005 г. они вовсе стали основным источником казны и сегодня обеспечивают '/5 доходной части консолидированного бюджета РФ.
Это свидетельствует о том, что доходы бюджета все больше начинают зависеть от неуправляемой внешней конъюнктуры, что снижает устойчивость бюджетной системы и усиливает опасность возвращения инфляции фискального происхождения. В то же время уменьшается доля доходов бюджета от производственной деятельности внутри страны, и увеличивается доля доходов от налогообложения импорта и экспорта. Несмотря на налоговую реформу, стимулирующая функция налогов остается слабо действенной.
Экономическая политика страны все больше приобретает протекционистский характер, что уменьшает стимулы к инновационной деятельности, обновлению производства и отрицательно сказывается на производственном потенциале страны. В ситуации снижения конкурентоспособности страны повышается вероятность негативного воздействия на российскую экономику внешних шоков.
В исследуемом периоде Правительство РФ перешло к реализации концепции бюджета, балансируемого на циклической основе. В созданном в 2004 г. Стабилизационном фонде стала аккумулироваться часть конъюнктурных доходов российской экономики от продажи нефти и газа за границу.
В отечественной научной литературе встречаются следующие цели создания стабилизационного фонда в России:
• стерилизация избыточных денежных доходов на счетах правительства в Центральном Банке РФ с целью сдерживания инфляции монетарного происхождения;
• элиминирование влияния конъюнктурных факторов на развитие российской экономики. В данном случае Стабилизационный фонд выполняет функцию автоматического стабилизатора, сглаживающего циклические колебания в экономике. При превышении мировой ценой на нефть некого порогового значения происходит пополнение фонда, а при уменьшении ниже этого значения — его расходование;
• выполнение функции страхового запаса. За счет Стабилизационного фонда формируется долговременный резерв, происходит перераспределение сегодняшних доходов в пользу будущих поколений, когда естественным образом произойдет истощение природных ресурсов.
Изначально идея формирования стабилизационного фонда принадлежала экс-советнику Президента Российской Федерации А.Н. Илларионову. Также активно ее продвигали в жизнь ученые Института экономики переходного периода во главе с Е. Гайдаром, которые еще в 2001 г. выпустили первый в России труд поданному вопросу «Перспективы создания стабилизационного фонда в РФ».
В числе прочих причин создания фонда авторы сборника ссылались на некое «ненаблюдаемое поведение», когда в условиях роста конъюнктурных доходов «у правительства пропадают стимулы к увеличению налоговых сборов за счет, например, улучшения налогового администрирования». Об экономической целесообразности ужесточения бюджетных ограничений государства высказывался и Министр финансов РФ А. Кудрин: «...экономически неоправданное наращивание расходов бюджета в период высоких цен снижает качество государственного управления, сдерживает проведение структурных реформ. Соблазн воспользоваться возможностью увеличения расходов приводит к серьезному ухудшению качества планирования и исполнения бюджета, которое выражается в необоснованном росте цен по государственным контрактам, в применении нерыночных методов поддержки реального сектора, в недостаточной проработанности механизмов финансирования, ослаблении процедур отчетности и контроля. И как результат — расширение государственного сектора, вытеснение частных инвестиций, ухудшение качества экономического роста»2.
Обычно сторонники стабилизационного фонда ссылаются на опыт зарубежных стран. Действительно, подобные фонды функционируют в Норвегии, Кувейте, США (штате Аляска), Омане, Чили, Венесуэле, Колумбии, Нигерии и других странах и доказали там свою эффективность. Причем в ряде стран капитализация фонда достигла внушительной величины. Так, на Аляске его объем на начало 2005 г. равнялся 100% ВВП, в Кувейте — 80, в Норвегии — 70, в Омане — 20. В Казахстане подобный фонд существует с 2001 г., а в Азербайджане — с 2003 г. На конец 2005 г. он составлял 30% ВВП Казахстана и 20% ВВП Азербайджана.
В России до кризиса Стабилизационный фонд и образовавшиеся на его базе фонды росли ускоренными темпами (рис. 3.5). Отношение его среднегодового (хронологического) значения к ВВП составляло (%): в 2004 г. - 1,9, в 2005 г. - 5,1, в 2006 г. - 8,9, в 2007 г. -12,7, в 2008 г. — 14,8, в 2009 г. — 23,3. Однако был достигнут более низкий уровень капитализации доходов, чем в странах, где такие фонды начали формироваться гораздо раньше (на Аляске — с 1976 г., в Норвегии — с 1990 г., в Кувейте — с 1960 г.).
Рис. 3.5. Изменение объемов стабилизационных фондов в России, млрд руб.
С 1 февраля 2008 г. Стабилизационный фонд Российской Федерации был разделен на два фонда: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, — по функциональному признаку. Резервный фонд Российской Федерации предназначен для смягчения колебаний доходов федерального бюджета, связанных с неустойчивой конъюнктурой на мировых рынках энергоносителей. Максимальный размер Резервного фонда установлен в размере 10% ВВП, что, по расчетам правительства, обеспечивает компенсацию потерь доходов, возникающих из-за ухудшения мировой конъюнктуры на рынках нефти и газа, в течение трех лет, т.е. установленного периода бюджетного планирования. Фонд формируется за счет нефтегазовых доходов и имеет четыре источника: 1) налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья); 2) таможенные пошлины на экспорт сырой нефти; 3) таможенные пошлины на экспорт природного газа; 4) таможенные пошлины на экспорт нефтепродуктов. Ставки НДПИ устанавливаются с учетом конъюнктурного коэффициента. С изменением внешней конъюнктуры оперативно меняется и размер экспортных пошлин (см. табл. 2.17).
Нефтегазовые доходы учитываются отдельно от федерального бюджета, часть их в виде нефтегазового трансферта перечисляется на финансирование расходов бюджета, она утверждается в законе о Федеральном бюджете на текущий год. Остаток нефтегазовых доходов направляется в Резервный фонд РФ. В первом трехлетнем финансовом плане РФ были установлены следующие максимальные значения нефтегазового трансферта (% ВВП): на 2008 г. — 6,1; 2009 г. — 5,5; 2010 г. — 4,5; с 2011 г. — 3,7. Из средств, поступающих в Резервный фонд, часть, в размере 10% ВВП, аккумулируется в самом фонде, а остальное перечисляется в Фонд национального благосостояния. Если поступления в Резервный фонд составляют менее 10% ВВП, то они полностью остаются в этом фонде, и в Фонд национального благосостояния ничего не перечисляется.
В Постановлении Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 955 «О порядке управления средствами Резервного фонда» определены правила размещения средств. Средствами Резервного фонда управляет Министерство Финансов РФ, а сами счета находятся в Банке России. Все средства фонда конвертируются в валютные активы в следующих пропорциях (%): 45 — в доллары, 45 — в евро и 10 — в фунты стерлингов. Министерство финансов утверждает нормативную структуру портфеля активов. Вначале она была такова: 1) долговые обязательства иностранных государств (Австрии, Бельгии, Великобритании, Германии, Дании, Ирландии,
Испании, Канады, Люксембурга, Нидерландов, США, Финляндии, Франции и Швеции) — 80%; 2) долговые обязательства международных финансовых организаций типа «Европейский банк реконструкции и развития», «Международная финансовая корпорация» — 5%; 3) долговые обязательства иностранных государственных агентств и центральных банков (ипотечных и кредитных агентств) — 15%.
Рейтинг долгосрочной кредитоспособности эмитентов долговых бумаг и иностранных кредитных организаций, в которых размещаются валютные депозиты, должен быть не ниже уровня «АА-» — у зарубежных рейтинговых агентств Fitch-Ratings и Standard & Poor's, либо не ниже уровня «АаЗ» — у рейтингового агентства Moody's Investors Service. Есть еще ряд стандартных требований, связанных с диверсификацией портфеля. Наприм
« назад
Оглавление
вперед »
Политика доходов – составляющая антиинфляционного регулирования « | » Цели, виды и инструменты денежно-кредитной политики
Политика доходов – составляющая антиинфляционного регулирования « | » Цели, виды и инструменты денежно-кредитной политики
Учебники по данной дисциплине
Административно-правовое регулирование государственной службы