Главная » Публичное право » 16.2 Политический договор
Политический договор
 Уникализировать текст |
По существу и в смысле содержания договор является политическим, если он создает непосредственно политическую организацию. Так, нантский эдикт 1598 подтвердил соглашение между католической королевской властью и вождями протестантов, благодаря которому был положен конец религиозным войнам. Франция была умиротворена, а протестантское исповедание получило признание. Если палата депутатов и Сенат на каком-либо между парламентском заседании или в смешанной комиссии соглашаются относительно определенного текста закона, то это соглашение является политическим по своему объекту. Равным образом являются политическими соглашениями те соглашения и комбинации, которые наблюдается в палате депутатов между группами, составляющими большинство, при голосовании того или иного закона.
Политические договоры приобретают особый интерес потому, что они всегда готовы превратиться в обычай, в законы или в дисциплинарные правила и исчезнуть, будучи заменены правилами, для которых они послужили основой. Это объясняется тем, что они были заключены вождями группы от имени этой последней; коль скоро такие договоры были заключены, то является необходимым обеспечить соблюдение их всей группой, надо привести в действие дисциплину группы, и, если дело идет о государстве, — то закон государства.
Поскольку дело касается международных договоров, то оба момента совершенно ясно разделены в той процедуре, которая существует в современных государствах для заключения договоров, в тех случаях, когда парламент принимает в этом заключении участие. Договорная стадия заканчивается с того момента, когда оба правительства подписали договор, затем договор представляется парламенту, чтобы стать законом государства. Не подлежит сомнению, что если парламент не примет договора как закона, то тем самым договор, заключенный между правительствами, считается несуществующим, голосование парламента соответствует ратификации или отказу в ратификации, но если парламент его ратифицировал, то договор становится законом государства.
В тех случаях, когда правительство имеет право заключать договоры, не внося их в парламент, — как это имеет место с договорами о союзе, согласно французской Конституции 1875, договор не становится законом государства, но посредством дисциплины связывает судьбы нации. Это как раз один из тех случаев, когда дисциплина политического института нам представляется существующей во всей своей грозной реальности. Раз главе государства принадлежит руководство и командование армией, то от него зависит, применяя эту дисциплину, координировать военные приготовления с теми или иными комбинациями союза; и если, в один прекрасный день, в результате всех этих комбинаций разразится война, то теоретически только парламент вправе объявить ее, но если на территорию государства вторгся неприятель, то нужно произвести мобилизацию прежде, чем соберется парламент, и фактически война будет решена именем одной лишь социальной дисциплины.
Как бы то ни было, международный договор в силу ли закона, или посредством политической дисциплины обязывает регламентирующим образом всю группу в целом, и он может дать себя чувствовать каждому отдельному члену группы.
Международные договоры выявляют два элемента, существующие во всяком политическом договоре, элемент договорный и элемент регламентарный, но они не предполагают конфликтов между этими элементами. Конфликт проявится в том случае, если мы возьмем политические договоры, заключенные внутри самого института и имеющие целью его организацию. Заключенное политическое соглашение имеет в известном смысле тенденцию превратиться в государственную норму, более того, чтобы оно соблюдалось, необходимо, чтобы оно стало таковой; тогда и происходит то, что регламентарный элемент получает преобладание над элементом договорным. Само договорное действие, из которого, в сущности говоря, родилась норма, позднее исчезает и кажется, что никогда и не существовало ничего другого, кроме нормы.
Это явление весьма интересно наблюдать в теории конкордатов, заключенных между современными государствами и Ватиканом. Конкордаты заключены между правительством и Ватиканом по образцу международного договора; можно спорить о том, являются они или не являются настоящими международными договорами не потому, что святейший престол не обладает международной правоспобностью, но потому, что объект этих договоров не является международным; предметом конкордатов является урегулирование положения граждан католиков в государстве по отношению к правительству этого государства; бесспорно, папа выступает здесь как глава вселенской церкви, но также и в особенности он выступает как лицо, договаривающееся от имени граждан католического вероисповедания. Таким образом конкордаты являются или национальными политическими договорами, или договорами международными. Но во всех случаях они представляют собой политические договоры. Если они заключены, они превращаются в закон государства. Во Франции конкордат 26 мессидора IX года (15 июля 1801) был обнародован законом 18 жерминаля X года (8 аир. 1802) как государственный закон. И так как правительство его всегда рассматривало как государственный закон, то соглашение 26 мессидора IX года стушевалось перед законом 18 жерминаля, поглощенное этим законом; когда же конкордат был отменен законом 9 декабря 1905 об отделении церкви от государства, то, в согласии с этой теорией, он не был денонсирован дипломатическим путем, гак как закон жерминаля X года был отменен новым законом. И что особенно характерно, это то, что Ватикан со своей стороны не рассматривал конкордат как связывающий его договор, — по крайней мере, таково было мнение наиболее ярых приверженцев римско-католической доктрины, — конкордат рассматривался как уступка, сделанная галликанской церкви. Обе стороны отвергли в этом случае договорный элемент.
Такой ас конфликт, сопровождаемый таким ас поглощением договорною элемента элементом институтивным, можно наблюдать в различных эпизодах борьбы за конституции и хартии.
В Средние века, шло ли дело о коммунальной хартии, вырванной у сеньора восставшим городом, или о конституционной хартии, которую короля вынуждали принять — как английская великая хартия, — несмотря на то, что отдельные статьи их действительно обсуждались как соглашения, и что идея политического договора иногда в них была формально выражена, хартии очень быстро становились обычаем или законом.
Во Франции, где борьба за конституцию назрела поздно и разразилась с большей силой, несмотря на все отвлеченные теории о национальном суверенитете и о его делегировании, ясно отдают себе отчет в том, что первые конституции являются конституционными договорами между правительством и народом. Декрет консервативного Сената от 3 апреля 1814, объявляя о низложении Наполеона, гласит: «Принимая во внимание, что при конституционной монархии монарх существует лишь в силу конституции или общественного договора, что Наполеон и тл., но что затем он порвал этот договор... и т.д.» . Кроме конституции 4 ноября 1875, в которой фигурирует только национальное собрание, все другие конституции формально выдвигают две стороны, из которых одна объявляет конституционный манифест, а другая — принимает его к сведению.
Конституция 3 сент. 1791 была вотирована с учредительным собранием и принята королем; конституция 5 фруктидора III года была вотирована Конвентом и принята народом; конституция 22 фримера VIII года равным образом была вотирована законодательными комиссиями и принята народом; хартия 4 июня 1814, возвращаясь к традициям абсолютной монархии, была дарована королем и принята законодательными собраниями, которые давали присягу в верности ей (однако она была подготовлена комиссией, в которой были представители законодательного корпуса и сената); дополнительный акт 22 апреля 1815 был составлен комиссией и предложен императором народу для одобрения; он был принят 1 июня 1815; конституционная хартия 1830, являющаяся лишь пересмотром хартии 1815. была вотирована палатой депутатов, палата пэров одобрила ее текст и король ее принял, причем здесь от хартии, дарованной королем, снова возвращаются к хартии, принимаемой королем; хартия 14янв. 1852 была составлена Луи-Наполеоном Бонапартом в силу полномочий, предоставленных ему народным плебисцитом 20 и 21 декабря 1851, и вследствие этого, была заранее принята народом. Впрочем, во всех этих случаях, договор, явно выступающий в момент обнародования хартии или в момент голосования конституции, немедленно исчезает, как только вотированная или принятая писаная конституция начинает применяться как закон.
Другим замечательным примером является знаменитый договор 11 ноября 1620, который торжественно заключили между собой на корабле первые эмигранты-пуритане, плывшие в Америку на «May Flower»: «Во имя Бога, аминь, мы взаимно соединяем себя настоящим торжественным договором пред богом, и в присутствии друг друга ... в силу этого договора мы создадим, обсудим и установим такие законы справедливости и равенства, такие постановления, учреждения и должности, которые будут необходимы для общего блага колонии».
Это были отцы-пилигримы, которые договаривались между собой за свои семьи и за свое потомство с целью образовать правительство. это был в полном смысле слова правительственный договор. И после того, как было создано правительство Массачусетса и вотированы первые законы, — договор был поглощен этими институтами и о нем больше не было речи. Конституционные законы придают большую ясность политическому договору потому, что они более торжественны и важны, но всякий закон, каков бы он ни был, покоится на политическом договоре. Это лежит в природе закона, и потому, как мы уже видели, именно закон носит для населения характер обязательства, в отличие от дисциплинарных постановлений, которые противопоставляются всем только посредством принуждения. Это обязательство населения не является фикцией, оно представляет из себя результат вполне реального договора, заключенного между правительством и представителями народа в момент вотирования закона, но и в этом случае элемент договора немедленно поглощается императивной нормой, которая единственно и продолжает существовать.
В истории мы встречаем обязательственный характер закона у народов семитического происхождения, в форме обязательства народа и главы этого народа по отношению к национальному божеству. В заголовке кодекса Хаммураби имеются предписания бога Хамаха и принятое царем за свой народ обязательство повиновения. На Синае Моисей взял скрижали и прочел их народу, там говорилось: «мы исполним все, что сказал Предвечный и мы будем повиноваться» (Исход 24, 8); Предвечный со своей стороны также принимает обязательство и в результате этой необыкновенной концепции получается закон, являющийся договором союза между народом и его божеством.
Тот же самый принудительный характер ясно проявляется в законодательстве римских комиций; там происходит состязание между должностным лицом и народом; это называлось agere cum populo; должностное лицо обращается в этих комициях к народу, предлагает ему известный текст закона, и народ отвечает «да» или «нет», uti rogas или antiquo; если народ говорит «да», то он берет на себя такое же обязательство, как посредством stipulatio. По мнению Моммзена, законом народ налагает на себя обязательство; по его мнению, слово «lex» обозначает обязательство одного субъекта права в отношений другого, причем всегда в том смысле, что одна сторона формулирует условия обязательства и проявляет инициативу, в то время как другая подчиняется этим условиям. Это распространяется на всю правовую область с тем только, что надо изменить в отдельных случаях способ применения. В частном праве lex будет договором, предложенным одной из сторон и принятым другой; в праве международном leges обозначают условия мирного договора, диктуемые победителем побежденному; в праве публичном lex — это обязательство, которое глава государства предлагает принять на себя народу. Заключающееся в каждом lex неравенство обеих сторон не требует, впрочем, неизбежного подчинения одной стороны другой, но является неравенством, присушим таким взаимоотношениям сторон, когда одна сторона делает предложение, а другая — его принимает .
Если, затем, мы перейдем к странам, подобным современной Франции, в которых существует разделение властей, а также представительный и парламентский режим, то положение будет не так просто, как оно было с примером прямого народоуправства в Риме, тем не менее и здесь проявляется обязательственный характер закона.
Народ всегда принимает на себя обязательство. В данном случае положение усложняется лишь тем, что он обязывается не непосредственно, но через своих представителей, которых он назначил для этой цели; за этими представителями признается власть налагать на него обязательства и именно поэтому они и обладают законодательной властью. Характер этой власти внушает некоторую иллюзию. Как можно рассматривать закон как обязательство, взятое на себя народом, раз орган, который создает закон и который исходит от народа, далек от мысли принять на себя обязательство, и, наоборот, издает закон как бы в силу власти господства?
В действительности, в роли парламента происходит некоторая историческая эволюция, которая сосредоточивается около вопроса о праве законодательной инициативы и о праве поправок. Пока правительство сохраняет за собой право законодательной инициативы, законодательному корпусу, в буквальном смысле слова, остается только принимать обязательства от имени народа; когда же право законодательной инициативы переходит к законодательному корпусу, то положение изменяется и теперь уже надо, чтобы обязательство народа выразилось каким-нибудь иным путем. Элемент договора исчезает, по крайней мере пока не появляется referendum, который должен заменить осуществлявшееся прежде законодательными палатами формальное принятие закона народом.
Однако даже в наши дни продолжает существовать одна деталь парламентской процедуры, выражающая принятие закона парламентом от имени нации, а именно формальность обнародования закона. Палата Депутатов и Сенат принимают закон, но обнародует его глава государства. Я знаю, что глава государства обязан обнародовать его в течение определенного срока, но поскольку закон содержит обязательства, принятые на себя народом, то они становятся действительными лишь с момента опубликования закона главой государства от имени правительства.
Эти замечания разрешают вопрос о том, является ли обнародование закона законодательным актом и одним из элементов закона или же оно представляет собой только первый акт исполнения закона. Обнародование является элементом закона, последним, но необходимым его элементом; нсобнародованный закон не является законом и законы должны иметь дату их обнародования. Я счастлив, что в этом отношении мое мнение совпадаете мнением Дюги, который приводит выразительные слова Порталиса: «обнародование закона является средством связать народе исполнением закона».
Таким образом в странах, где существует разделение властей, закон весьма явственно связан с политическим договором и является договором, заключенным между народом и правительством. Однако будучи уже заключенным, договор как таковой исчезает и закон продолжает существовать в силу того, что он уже вошел, в состав института.
Совершенно очевидно, что в странах и в эпохи, когда разделение властей не проведено, такой характер закона не выступает так ясно, его смешивают с распоряжениями верховной власти. Но во всяком случае он в конце концов вытекает из основных законов, т.е. из тех норм, к которым a posteriori народ настолько примкнул, что он рассматривается как принявший на себя обязательство.
« назад
Оглавление
вперед »
16.1 Общие взаимоотношения договора и института. « | » 16.3 Противоположение между сущностью политического договора и договора социального
16.1 Общие взаимоотношения договора и института. « | » 16.3 Противоположение между сущностью политического договора и договора социального
Учебники по данной дисциплине
Административно-правовое регулирование государственной службы