Главная » Публичное право » 8. Централизация и представительная организация власти.
Централизация и представительная организация власти.
 Уникализировать текст |
Может случиться, что такая община пытается устроить у себя yiipaaicimc при помощи общих собраний членов этой общины; это то, что называют прямым народоправством. Примеры такой первоначальной организации можно видеть в общинах старого режима во Франции и в общинах Соединенных Штатов Америки, не являющихся корпорациями. Руссо считал, что античные республики также знали подобный режим, но его утверждение не точно. Римский город, организованный на подобие латинских городов, с его сенатом, магистратами, его комициями был корпорацией; то же самое можно сказать, хотя и в меньшей степени, о греческих городах, за исключением Афин, где народные собрания приобрели чрезвычайно важное значение.
Прямое народоправство, хотя Руссо его и очень ценит, показало на деле свою несостоятельность и опасность. Прежде всего, оно возможно только для институтов с редким населением. Затем, одно из двух: или в силу обстоятельств общие собрания населения будут редки (например, в сельских общинах), и тогда власть исполнительная будет чрезвычайно слабой; или же общие собрания будут созываться часто (например, в городских общинах), и тогда исполнительная власть будет вовлечена в самые ужасные крайности, так как она будет находиться в зависимости от краснобаев и демагогов. Впрочем, чрезвычайно трудно вывести идею прямого народоправства из понятия развитой общины, так как такая развитая община не должна действовать иначе, как по единодушному согласию всех своих членов, но такое единодушие практически неосуществимо.
Можно плодотворно управлять социальной общиной, и эта последняя может получить энергичную и в то же время уравновешенную исполнительную власть только в том случае, если общине этой путем централизации и представительства будет придана политическая организация. Централизация объединит в одну постоянную сердцевину все элементы, которые должны обладать верховной властью; ее сопровождает явление дифференциации, точно определяющее категории правителей и управляемых. Централизованный таким образом институт тотчас же приобретает действенную мощь, но если не принять известных предосторожностей, то может случиться, что примитивная община погибнет в этой централизации.
Предосторожность состоит в представительном строе. Необходимо, чтобы органы политического тела считали себя представителями общины, которым поручено осуществление общих целей, и чтобы они осуществление предоставленной им власти подчиняли именно такому пониманию своих функций. Без сомнения, невыборные или неподверженные частым переизбраниям правительственные органы могут самопроизвольно усвоить себе представительный образ мыслей и держаться его; существуют наследственные монархи, которые являются действительными представителями нации, существуют администраторы или директоры-распорядители, являющиеся превосходными представителями коммерческих обществ; но на практике представительный характер правительственных органов обеспечен и гарантирован процессом избрания и избирательными мандатами с коротким сроком действия. Не представляется необходимым, чтобы органы правительства были избраны всеми членами общины; в общине может существовать особый избирательный корпус, и, впрочем, избирательный корпус как бы он ни был обширен, всегда кончает тем, что обособляется от общины. Все достоинство избирательной процедуры заключается в разделении властей, при помощи которой лучше и полнее выявляется сама идея представительства. Главное заключается в том, что органы правительства не являются сами по себе порукой в их верности представительному режиму и что они обязаны периодически испрашивать у своих избирателей новые гарантии.
Если сравнить представительную организацию не с непосредственным правлением народных собраний, но с абсолютным аристократическим или монархическим правительством, то можно констатировать, что по сравнению с таким абсолютистским правительством оно представляет значительное изменение, которое является результатом исторической эволюции; то, что абсолютные монархии превращаются в государства с представительным строем, стало своего рода законом.
Изменение состоит в том, что при представительном строе все члены корпорации имеют представление о том, чем должно быть правительство, или, по крайней мере, считается, что они имеют такое представление; во всяком случае, все члены корпорации достаточно спаяны между собой, чтобы можно было с достаточным основанием предполагать, что но вопросу о правительстве у них существуют общие идеи, ибо представительные органы должны будут являться выразителями этих идей. Итак, правительство является не чем иным, как определенным способом интерпретации общих идей посредством системы представительства, с той однако оговоркой, что идеи правительства являются сами по себе частными идеями, самопроизвольно выражающими, более или менее точно, общие идеи корпорации: позднее мы увидим, насколько важное значение имеет оговорка в вопросе сохранения автономии и суверенитета правительства.
Представительный строй переносит целиком политическую организацию в область идей, а именно общих идей всей массы населения и самопроизвольных идей правительства, долженствующих представлять общие идеи; чтобы обеспечить все это, устанавливаются выборы, осуществляющиеся на основе программ, выражающих определенный образ мыслей, учреждается парламент, являющийся главным органом правительства и гой сценой, на которой происходил дискуссия между представителями различных идей и т.д.
Наблюдая контраст между скрытой и несознательной политической жизнью политического тела при режиме абсолютной власти и сознательной и яркой политической жизнью того же самого тела при представительном режиме, нельзя воздержаться оттого, чтобы не сравнить такую перемену с превращениями, наблюдаемыми в мире насекомых. Естествоиспытатели определяют выразительным словом «imago» уже сложившееся совершенное насекомое, которое перед тем долго и незаметно развивалось в куколке; представительный режим, со своей стороны, является «imago» политической организации; он является наиболее совершенной ее формой, закопченным типом, типом, о котором мечтают народы в течение медленных и незаметных изменений подготовительного периода своего развития. Будучи основанной на идее сознательности, такая организация приспособлена к субъективной личности, и, на самом деле, опыт показывает, что в ассоциациях, обществах, корпорациях, благотворительных учреждениях, имеющих характер юридического лица, представительная организация проявляется в классическом виде.
Представительный режим заимствовал от «imago» не только блеск и внешнюю красоту, но также — увы! — хрупкость и эфемерность; этот режим подвергается коррупции, он ненадолго остается истинным представительством общих идей, он попадает на путь лжи, и часто утомленная страна снова погружается в атмосферу режима бессознательной политической жизни.
2. Разделение централизованных властей и приоритет законодательной власти. — Если централизованную власть, хотя и организованную па представительных началах, оставить единой, то ей не хватало бы умеренности. Если бы избранный монарх не был ограничен парламентом, то он, несмотря на выборный характер своей власти, очень скоро превратился бы в абсолютного монарха; то же самое произошло бы и с директором-распорядителем общества, если бы он не был ограничен правлением. Поэтому необходимо разделить власти так, чтобы, согласно формуле Монтескье, ограничить одну власть другой. Разделение властей, также как и представительный режим, является конституционным принципом, одинаково применимым как к организации частных корпораций, так и к конституции государства.
Дело не в том, чтобы произвести разделение каких-нибудь властей и сделать это каким-нибудь способом; всякое равновесие властей не есть еще их разделение; так же как существование равных по компетенции судебных властей и в особенности существование двух палат — не является разделением властей. Власти, разделение которых наблюдает в английской конституции Монтескье, суть, с одной стороны, власть законодательная, а с другой — власть исполнительная; существует еще третья власть, в отношении которой не могли прийти к соглашению, долго спорили о судебной власти и в конце концов, уже в наше время, приходят к заключению, что этой третьей властью является власть избирательная.
Чтобы понять, откуда вытекают эти три власти, имеющиеся налицо во всех корпорациях, следует вспомнить три существенные элемента института, а именно: коллективный элемент, элемент общности и элемент индивидуальный.
В корпоративном институте прежде всего существует коллективная организация, составляющая тело института в тесном смысле слова; затем существует организация общности интересов, приводящая к тому, что все члены института являются в этом отношении участниками общей жизни; наконец, существует чисто индивидуальная организация членов института, приводящая к тому, что члены эти обладают частными интересами, порожденными этим институтом или опирающимися на него.
Как пример, возьмем государство. В нем прежде всего мы видим правительственную и корпоративную организацию государства, затем — организацию общих интересов, в результате которой все население государства, поскольку дело касается общих интересов, живет общей жизнью, сообща, принимает участие в государственном бюджете и сообща пользуется публичными учреждениями; наконец, мы видим чисто индивидуальную организацию частной жизни, в результате которой все население государства, под защитой этого последнего как института, обладает частными интересами и отчасти пользуется всей массой вещей общего пользования (государственные имущества, предприятия общественного пользования и т.д.).
Теперь возьмем торговое общество. Оно также имеет правительственную и корпоративную организацию; вследствие вложенного в общество капитала, посредством своих должностных лиц и акционеров, поскольку эти последние заинтересованы в ведении дел общества, оно также имеет организацию общности интересов, наконец, в него входит известное число акционеров, рассматриваемых таковыми, поскольку они получают дивиденд и заняты своими личными имущественными делами.
Следует отметить, что эти три элемента устанавливают между собой известные взаимоотношения.
Правительственная и корпоративная организация имеет своей целью защиту и развитие общины; в свою очередь организация общины преследует цель общности интересов и через них личные выгоды своих членов.
В конституционной же организации эти три элемента института дают начало господствующим властям.
Корпоративный правительственный элемент дает начало исполнительной власти; элемент общности — власти законодательной; элемент личный (население) дает начало власти избирательной. Отметим, что ни одна из этих властей не поглощает полностью того элемента, от которого она происходит; исполнительная власть не поглощает целиком всей корпорации; власть законодательная не поглощает всей общности интересов, и в особенности избирательная власть не поглощает всецело составляющих население индивидов, т.к. население живет своей частной жизнью; избирательная власть поглощает индивида лишь постольку, поскольку он участвует в публичной жизни.
С другой стороны, все эти господствующие власти должны господствовать над подданными; поэтому в институте необходимо должны существовать элементы подчинения. Этими элементами будут корпоративные силы, силы общности и индивидуальные силы в те моменты, когда они не функционируют в качестве правительственной власти. Ведь в государстве существуют частные корпоративные институты, частные учреждения, преследующие общие интересы, существует чрезвычайно развитая частная индивидуальная жизнь — и все это дает начало элементам подчинения. Надо только иметь в виду — и в дальнейшем мы еще часто будем иметь случай вернуться к этому замечанию, — что избирательная организация есть правительственная организация и ее следует рассматривать как отделенную от частной жизни и вследствие этого от индивидуальных элементов подчинения, хотя бы в состав избирательного корпуса и населения государства и входили одни и те же лица.
Установив это, скажем два слова о каждой из этих властей.
а) Прежде всего, каким образом исполнительная власть соответствует корпоративной организации? Достаточно внимательно понаблюдать правительственную и административную организацию государства или организацию акционерного общества, или какого-либо другого общества, имеющего устав, чтобы быть пораженным одной очень ясной деталью структуры; эта деталь состоит в том, что в исполнительной организации имеются совершенно отвлеченно установленные и старательно наделенные определенной компетенцией посты, должности и функции и, кроме того, лица, занимающие эти посты и должности или выполняющие известные функции; и оба эти элемента существуют совершенно отдельно друг от друга. Посты, должности, функции существуют сами по себе, независимо от занимающих их в настоящую минуту лиц; должность продолжает существовать, в то время как занимающее ее лицо может отсутствовать. Каждый из этих элементов обладает своей долей власти. Должности или функции присвоена компетенция, которая создает власть и в пользу которой может быть приведено в действие коллективное принуждение; со своей стороны назначенное для замещения определенной должности лицо, в особенности, если оно избрано на эту должность, может обладать персонально ему присвоенной властью.
Здесь прежде всего следует отметить, что это как раз является организацией, обеспечивающей подчинение власти функции, т.к. личная власть должностного лица меньше официальной власти, присвоенной данной должности, и эта последняя власть сама подчинена элементу функции.
Но здесь напрашивается также и другое замечание, а именно, что такая организация является но преимуществу корпоративной, т.е. предназначенной образовать некоторое тело, и что она проливает свет на действительную природу юридических корпораций и на их объективную организацию. Из этого следует, что если органы корпоративного института относятся по преимуществу к абстрактной системе функций и если отдельные люди принимают участие в деятельности этих органов, то они должны рассматриваться как облеченные этой абстрактной функцией. Нельзя было бы согласовать с духом корпоративного режима положение, в силу которого отдельный человек мог бы рассматриваться как непосредственный орган корпорации, он является таким органом лишь во вторую очередь и через посредство функции.
То же самое наблюдается, конечно, и во всем юридическом организме, взятом в его целом; он не состоит преимущественно из группы отдельных лиц или, так сказать, из группы данного конкретного населения; он состоит, главным образом, из совокупности органов, т.е. из координированной совокупности систем, абстрактных функций. Юридическая корпорация объективного института представляет собой абстрактную реальность чисто психологического порядка.
Во всяком случае, нельзя, конечно, совершенно исключить роль конкретного населения, будь это чиновники или простые члены данной группы; именно оно воодушевляет своей активной волей кадры абстрактных функций, которые без него стали бы инертными, подобно мертвым институтам исчезнувших народов. Следует сохранить эти оба элемента, но их следует различать и дать им подробную характеристику. Организационный элемент сам по себе является абстрактным, и вследствие этого, таковым же является и элемент корпорации или corpus. Только элемент населения, членов группы является элементом конкретным и живым.
б) Каким образом обсуждающая власть, превращающаяся в государстве во власть законодательную, соответствует элементу общности? С одной стороны, это происходит потому, что сущность понятия общности требует, чтобы живущие сообща люди обсуждали совместно и публично все мероприятия, необходимые для достижения общих интересов; с другой стороны, потому, что закон, по преимуществу есть норма, выражающая общий интерес. Закон не является сам по себе нормой коллективного интереса, которая выдвигала бы на первый план корпоративные потребности; по своему характеру он гораздо менее корпоративен, чем регламент; закон проникнут общими интересами, общность вдохновляет его. и именно поэтому он кажется индивидуалистичным, ибо все социальное более близко к индивидуальному, чем корпоративное. Как общественные земли и публичные учреждения находятся в непосредственном распоряжении населения, так и закон находится в непосредственном пользовании населения: в этом и выражается общность закона. Суверенитет закона и парламентский суверенитет, осуществленные в современных государствах, сверх суверенитета корпораций и исполнительной власти, обозначают, что благодаря представительному режиму получил преобладание элемент общности, элемент, в зависимости от которого находится корпорация и который в свою очередь существует для индивидов. К этому вопросу мы скоро еще вернемся.
в) Каким образом избирательная власть соответствует индивидуальному элементу? С той поры, как утвержден принцип всеобщего голосования, т.е. индивидуальный принцип, здесь не возникает каких-либо трудностей; вспомним, что индивид здесь берется, как это часто говорят, в коллективном смысле, т.е. как индивид, представляющий интересы группы. Позднее мы еще столкнемся с вопросом, является ли индивидуальное голосование только социальной функцией, или в то же время и правом. Во всяком случае, отмстим, что не следует смешивать избирательный корпус с общей массой подданных. Конечно, при системе всеобщего голосования каждый индивид является и избирателем, и подданным; но, являясь избирателем, т.е. являясь включенным в избирательную организацию, индивид тем самым включен в правительственную организацию; между тем, когда индивид является подданным, то он не включен в правительственную организацию.
Приоритет законодательной власти. — Такое преобладание является фактом, верным как для акционерных обществ, управляемых по преимуществу правлением, так и для конституционных государств, в которых руководящая роль принадлежит парламенту. Нам необходимо выяснить значение этого факта. Именно в силу такого преобладания общность интересов, составляющая душу всякого социального института, после того как она приняла форму корпоративной организации, снова захватывает руководящую роль в этой же организации, ибо законодательный орган является ее органом.
Так как совместное обсуждение всегда было способом действия лиц, живущих совместно, то нет сомнения в том, что законодательное собрание является органом общих интересов группы, органом, специально для этого приспособленным и пригодным. Таковыми были в прежнее время общие собрания членов обособленных общин, Gemcinde, жителей сельских общин; таковыми я&чяются в акционерных обществах собрания акционеров для обсуждения наиболее серьезных дел. Если позднее, в результате представительного строя, общие собрания членов общины были заменены менее многочисленными собраниями избранных лиц в более крупных политических общинах, если общие собрания акционеров благодаря существованию правления собираются все реже и реже, то это было продиктовано практической необходимостью, невозможностью часто собирать всех граждан или всех акционеров, а также и тем, что все возрастающая сложность дел требовала специальной компетенции лиц, разрешающих эти дела. Но по своему существу представительное собрание, с его большей возможностью осуществления и большим значением своих идей, обладает той же самой природой, что и общее собрание, оно является органом совместно живущих лиц, их общих интересов, общих идей, органом существующей внутри каждого института субстанции общности.
3. Гласность и присоединение народа. — Правительственная организация, будь это политическая корпорация или торговое общество, не поглощает целиком всей реальной сущности данного коллектива; доказательством этого является то, что наравне с правительственной организацией должна существовать вся масса подданных. Подданными являются все члены группы, поскольку они в данное время не входят в состав правительственной организации. Если даже члены группы и входят или могут войти в состав одной из правительственных организаций корпорации, то это не мешает им быть подданными в те моменты, когда они не входят в состав такой организации. Так, в акционерном обществе, где все акционеры являются членами общего собрания, все они в тот момент, когда собрание принимает то или иное решение, должны считаться как бы органами управления, а в дальнейшем, при выполнении такого решения — все они являются как бы подданными. Чем более демократизирована организация института, тем чаше может случиться, что отдельный индивид выступает то как суверен, то как подданный. Но это доказывает, что и он и все члены института часто выступают как подданные.
Совокупность подданных данного института или совокупность членов института, взятых в качестве подданных, образует некоторый коллектив, именуемый народом. Народом является именно коллектив платящих подати, коллектив управляемых, коллектив подданных. Это не коллектив граждан или, по крайней мере, не кол1ектив избирателей, поскольку они обнимаются определенной избирательной организацией; это — народ общественных собраний, тот народ, к которому обращены все объявления, публикации, прокламации, публичные процедуры и церемонии и публичные акты.
Народ, понимаемый в этом смысле, представляет собой коллектив по преимуществу неорганизованный. Если бы он и получил некоторую организацию, то она была бы всегда лишь частичной и попросту превратилась бы в новый правительственный механизм, вне которого снова образовался бы народ в действительном смысле. Возможно, что когда устанавливали всеобщее голосование, то думали обнять весь народ в избирательном корпусе; но ничего подобного не случилось, избирательный корпус превратился в правительственный аппарат, а народ снова существует вне этого корпуса.
Народ не является чисто пассивным коллективом; правда, он является коллективом подданных, но подданство само по себе не является необходимо пассивным. В самом подданстве скрыта огромная власть, власть присоединиться к решениям правительства или отказать в таком присоединении. Без сомнения, правительственные решения, к которым народ не присоединился, все же при помощи принуждения приводятся в исполнение; но в этих случаях правительство не действует так свободно, как в случае присоединения народа; здесь налицо сопротивление, известные трения, некоторое несовершенство установленного права. Чем более демократично правительство, тем менее оно может не принимать во внимание такое сопротивление народа.
Отметим, что ни присоединение народа, ни его сопротивление не выражаются в каких-либо политически организованных формах. Они проявляются, главным образом, в свободных формах, путем прессы, петиций, публичных собраний; иногда они облечены в молчаливую форму и выявляются лишь с течением времени. Эта сила народа есть не что иное, как сила общественного мнения в его главных направлениях; в наше время признается истиной формула, гласящая, что нельзя управлять против общественного мнения.
Конституционная организация, напротив, стремится использовать общественное мнение и создать такое правительство, которое действовало бы в согласии с ним. Именно это и является целью мероприятий, принимаемых для осуществления гласности всех правительственных распоряжений; это одинаково применимо как к торговому обществу, так и к государству.
Юридическая важность этого элемента присоединения народа будет ясна, когда мы будем говорить о корпоративном институте как источнике права, но мы уже сейчас можем сказать, что присоединение подданных стремится создать право высшее по существу, право более законное и более справедливое.
Присоединение подданных в то же самое время создает и для правительства законное положение. Всякое длящееся в обществе фактическое состояние стремится, именно в силу этой длительности, превратиться в правовое состояние; в виде примера можно привести институт давности, а также и то, что возникающие правительства, хотя бы и пришедшие к власти путем узурпации, все же признаются законными по мере того, как их господство приобретает длительный характер.
Но одно лишь условие длительности было бы бессильно объяснить феномен узаконения, надо, чтобы налицо было фактическое улучшение, фактическое приспособление к общему порядку вещей. Для того чтобы длительность была сопряжена с таким улучшением и приспособлением, ее надо точнее квалифицировать, надо сказать, что длительность должна быть мирной длительностью внутри социального целого, а мирная длительность определенного положения предполагает принятие его со стороны подданных. Как мы уже видели, социальный мир является великим критерием осуществления права; когда установленное положение длилось, ничем не нарушаемое в течение определенного промежутка времени, то складывается презумпция, что оно приспособилось к общему порядку вещей, к сознанию, и в свою очередь воспринято сознанием, — и это установленное положение становится вполне правовым положением.
Если вначале установленное положение носило характер узурпации, насилия или чистой силы, то надо думать, что в дальнейшем оно изменилось к лучшему, что сила нашла свое равновесие в других элементах, что жертвы были принесены с обеих сторон, что невесомый мир сознания привык к такому установленному положению. И, наоборот, установившиеся положения, долго существовавшие и ставшие правовыми, постепенно могут потерять этот характер, так как они перестают быть приспособленными к новому порядку вещей, который постепенно создался; мало-помалу они становятся несправедливыми. Применяя тот же критерий, можно заметить, что если социальный мир нарушен, то создается нездоровое состояние, реформы становятся необходимыми, и если они во время не предпринимаются, то это ведет к революции.
Таким образом, выдвигая условие мирной длительности внутри социального целого, условие, требующее фактического улучшения в результате равновесия, установленного между порядком вещей и сознанием, мы избегаем соблазна впасть в прославление совершившегося факта. Впрочем, это условие формально выражено в законоположениях, касающихся давности; каждая давность является прерванной вчинением иска в судебном порядке, и иск этот прерывает течение давности; давность может иметь определенные последствия только в том случае, если течение ее для лица, приобретающего какое-либо право в силу давности, ничем не было нарушено; то же самое условие совершенно ясно требуется при признании законности правительств: к признанию данного правительства законным правительством ведет не только самый факт длительности, но длительности мирной, не нарушенной, т.е. ясное присоединение подданных.
4. Конституционный статут. — Наконец, корпоративный институт должен обладать определенным уставом или уставами, в которых были бы определены форма правительственной атасти и се осуществление. Все общества, ассоциации и благотворительные учреждения должны иметь свои уставы. Это является обязательством, основанным на законе, и что касается государств, то они обладают конституционным режимом только в том случае, если у них имеется формальная и действительно применяемая на деле конституция.
Необходимость формального конституционного статута вызывается стремлением осуществить в корпорации высшее правовое состояние и вследствие этого обеспечить главенство права, ограничив им верховную власть, самую высшую из всех существующих. В самом деле, следует заметить, что, несмотря на разделение властей и на проистекающее от этого равновесие, всегда существует одна власть, которая господствует над всеми другими властями. Мы только что установили, что при конституционном строе преобладающей властью является власть законодательных собраний. Суверенитет этой господствующей власти не может быть безграничен. Конечно, существует некоторая гарантия в виде сопротивления со стороны других властей, но необходимо дать определенное основание такому сопротивлению.
Для этого прибегают к правовой норме. Препятствие кажется легко одолимым, но, однако, опыт показывает его серьезность. Прежде всего конституционный статут, являющийся правовой нормой, в то же самое время должен рассматриваться как некоторая процедура, в соответствии с которой протекает вся жизнь корпоративной группировки: посредством этого такой статут оказывается связанным с жизнью всех органов и с жизнью народа, далее он особенно усиленно взывает к всеобщему присоединению благодаря торжественности формы и благодаря широкой гласности; вследствие этого он является базой для сопротивления подчиненных властей, для сопротивления народа и общественного мнения; наконец может быть создана также и юридическая санкция, она существует для обществ и ассоциаций, она также может существовать для государств, если только допустить принцип неконституционности обыкновенных законов, противоречащих основным законам (см. ниже «Конституционный статут»). И, таким образом, конституционный статут, опираясь на авторитет судебной власти, становится существенным средством такого юридического суверенитета, по отношению к которому мы установили (с. 33 и след.)* что он находится в равновесии с политическим суверенитетом.
В. Юридическая автономия. — Определение корпоративною института, кроме упоминания о суверенитете власти и о конституционной организации этой власти, требует еще и юридической автономии; но, принимая во внимание, что эта область является чрезвычайно важной, мы посвятим ей следующий параграф.
« назад
Оглавление
вперед »
7. корпоративной индивидуальности « | » 9. Дисциплинарное или регламентарное право
7. корпоративной индивидуальности « | » 9. Дисциплинарное или регламентарное право
Учебники по данной дисциплине
Административно-правовое регулирование государственной службы